政策解讀 | 劉雙舟：文物管理和市場發(fā)展“新規(guī)”解讀 ①
曉文同步拍首拍“紫禁遺珍·清代宮廷瓷器專場”部分拍品
2021年12月16日，國家文物局、國家發(fā)展改革委、人力資源社會保障部、商務(wù)部、文化和旅游部、市場監(jiān)管總局，聯(lián)合出臺《關(guān)于加強民間收藏文物管理，促進文物市場有序發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），從規(guī)范鑒定、加強保護、鼓勵利用、引導(dǎo)收藏、保障流通、豐富供給、促進回流、嚴控流失、優(yōu)化購銷、做強拍賣、創(chuàng)新業(yè)態(tài)、政策扶持、人才培養(yǎng)、聯(lián)合監(jiān)管、部門協(xié)同15個方面做出了明確規(guī)定。
此《意見》以前所未有的部門陣容、全面有力的新規(guī)措施，聚焦社會文物的重點難點和改革發(fā)展問題，積極回應(yīng)民眾對此領(lǐng)域的長久期待，更通過加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，來探索民間收藏文物的保護利用和文物市場的有序發(fā)展，從而為新時代的民間收藏文物和文物市場監(jiān)管、服務(wù)奠定了基調(diào)。 近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，收藏文物已成為文化消費的一大熱點。而我國的文物市場規(guī)模已穩(wěn)居世界前列，在滿足人民群眾收藏鑒賞需求、促進文化發(fā)展繁榮等方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，此領(lǐng)域也暴露出鑒定服務(wù)不規(guī)范、市場供給不平衡、流通渠道不通暢、市場環(huán)境待優(yōu)化等問題，嚴重制約著文物收藏和文物市場的健康發(fā)展。另外，黨中央、國務(wù)院高度重視民間收藏文物和文物市場，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2018年10月出臺《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，明確要求促進文物市場活躍有序發(fā)展。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”文物保護和科技創(chuàng)新規(guī)劃》還把加強對民間收藏的指導(dǎo)、管理和服務(wù)，健全文物合法流通交易體制機制作為重點任務(wù)，進行部署。順勢而為，國家文物局在系統(tǒng)調(diào)研、廣泛征求社會各界意見建議的基礎(chǔ)上，向相關(guān)部門提出了促進文物市場發(fā)展的一攬子政策措施，制定了《關(guān)于加強民間收藏文物管理，促進文物市場有序發(fā)展的意見》。
歸納《意見》的15條措施不難發(fā)現(xiàn)，其主要涉及“完善服務(wù)，滿足收藏需求”“優(yōu)化供給，保障收藏權(quán)益”“拓展渠道，完備市場體系”“政策保障，改善發(fā)展環(huán)境”四個方面的改革任務(wù)。
國家文物局新聞發(fā)言人表示，《意見》的貫徹落實，將是“十四五”期間社會文物工作的重中之重。一是要加強政策宣傳，抓好政策出臺、解讀和宣傳，特別是要圍繞群眾關(guān)注度高、市場結(jié)合密切的政策措施，采取多種形式提升宣傳實效。二是細化具體措施，打通政策落地“最后一公里”，讓政策發(fā)揮最大效用；同時及時跟蹤掌握落實情況，結(jié)合實際提出改進措施。三是加強部門聯(lián)動，形成工作合力，加強政策協(xié)調(diào)和監(jiān)管聯(lián)動，共同營造良好發(fā)展環(huán)境。 在2022年1月17日以電視電話會形式于北京召開的全國文物局長會議上，在總結(jié)2021年文物工作、全面安排2022年重點任務(wù)時，于推進新時代文物事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主旋律中，《意見》相關(guān)措施的貫徹落實成為會議最強音。 文化和旅游部領(lǐng)導(dǎo)指出，著眼更好滿足人民日益增長的美好生活需要，推動文物資源活起來，提升文博單位公共服務(wù)水平，加大社會力量參與力度，推動文物與旅游融合發(fā)展，統(tǒng)籌推進疫情防控與文物事業(yè)發(fā)展。
建議結(jié)合《文物法》的修訂，將《意見》盡快納入其中
六部門聯(lián)合出臺的《意見》，與以往相關(guān)的政策法規(guī)相比有怎樣的突破和創(chuàng)新？
劉雙舟：由六部委聯(lián)合出臺民間文物收藏管理和文物市場發(fā)展的政策性文件，既表明國家對民間收藏文物和文物市場的重視，也是在新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一直高度重視文物保護和利用，在國內(nèi)外多個場合多次發(fā)表重要講話，對文物工作做出重要指示，形成了一系列關(guān)于文物保護與利用的新理念，其核心就是“讓文物活起來”。這為新時代的文物保護工作指明了方向。而需要“活起來”的文物不僅指國有館藏文物，同樣也包括規(guī)模龐大的民間收藏文物。新的發(fā)展理念要求新時期的文物保護和利用工作必須要構(gòu)建新的格局。 為深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，2018年10月8日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，這是新中國成立以來第一份專門針對文物保護利用改革并以中辦、國辦名義印發(fā)的中央政策文件，此政策文件是由38個中央部門齊心協(xié)力、共同努力、相互支持的重要成果。這表明，文物保護利用改革不是文物行政管理部門一家的事兒，需要相關(guān)部門通力合作。這次六部委聯(lián)合出臺《意見》也正是多部門協(xié)調(diào)合作的具體表現(xiàn)。 以往的文物政策偏重館藏國有文物，而此《意見》主要針對社會文物出臺政策；可以說，這一政策本身就是一項重大的突破和創(chuàng)新。 與以往文物政策中零星或間接提及社會文物管理與利用不同，《意見》對民間收藏文物管理和促進文物市場有序發(fā)展作出了全方位的系統(tǒng)安排，雖然很多標題和概念并沒有更新，但從具體措施來看，每一項內(nèi)容都有創(chuàng)新。 以“規(guī)范鑒定”為例，以往單純強調(diào)“規(guī)范”，而《意見》的規(guī)定是更周到的服務(wù)。再如“做強拍賣”，更為諸多中小拍賣企業(yè)指明了出路。還有“聯(lián)合監(jiān)管”和“部門協(xié)同”也都體現(xiàn)了最新的市場監(jiān)管與社會治理理念。 然而，《意見》屬于政策文件，并不具有法律效力。建議結(jié)合《文物保護法》的修訂，將《意見》中已經(jīng)成熟的內(nèi)容盡快納入《文物保護法》；目前尚不能納入《文物保護法》但又非常重要的內(nèi)容，可以考慮以部門規(guī)章的形式予以明確規(guī)范，提高其執(zhí)行效力，切實保障落實到位。
《意見》的哪些內(nèi)容需要細化，才能更快、更有效地發(fā)揮作用？
劉雙舟：從落實的角度來看，《意見》還非常宏觀，幾乎每一項都需要有配套的細化方案或?qū)嵤┘殑t才能真正“落地”，所以，目前離這一政策真正發(fā)揮作用還有不小的距離，需要做的工作還很多。
以“鼓勵利用”為例，暫且不說捐贈文物的真?zhèn)舞b定問題，僅就捐贈文物如何評估、計算稅收以及捐贈如何開具稅票等具體問題，一直都沒有落實。目前，就此問題涉及的相關(guān)法律文件主要有《公益事業(yè)捐贈法》和《慈善法》，二者中都有對捐贈的稅收優(yōu)惠規(guī)定。但在實踐中，除現(xiàn)金捐贈的稅收優(yōu)惠比較容易落實外，實物捐贈如何受此優(yōu)待一直是個難題，而文物作為特殊的捐贈物，難度就更大了。因此，文物捐贈需要文物行政主管部門與稅務(wù)部門依據(jù)相關(guān)法律制定具體的實施辦法才能依法治理；否則，操作起來非常困難。 再以“保障流通”為例，“充實和完善中國被盜（丟失）文物數(shù)據(jù)庫，發(fā)布被盜（丟失）文物信息案件市場警示目錄”如果有警方的支持，相對容易實施，但發(fā)布“禁止交易文物認定指導(dǎo)性標準等政策指引”不是一項短期內(nèi)即可完成的工程。由于我國民間文物具有種類龐雜、數(shù)量巨大、交易場所特別分散等特點，出臺這樣的“認定標準”需要一定時間。
業(yè)界已有的哪些經(jīng)驗，你認為可以為《意見》的實施細則提供有效的借鑒？
劉雙舟：目前各地可供借鑒的經(jīng)驗和做法不少，可以在認真調(diào)研的基礎(chǔ)上進行歸納整理，制定細則參考。 如2020年，國家文物局在上海啟動社會文物綜合改革試點，探索建立文物鑒定公益性咨詢服務(wù)機制，同時指導(dǎo)廣東、浙江、陜西等省組織文博單位開展公益性鑒定，可以借鑒地方經(jīng)驗，面向全國推廣。 另如在江蘇南京、蘇州開展民間收藏文物登記交易制度的試點，為健全文物合法流通交易體制、機制，特別是通過試點驗證“禁止交易文物指導(dǎo)性目錄”“被盜文物案件市場警示目錄”等關(guān)鍵標準的合理性和實操性，為登記交易制度的推廣實施提供了寶貴經(jīng)驗。 近年來，國家文物局積極與財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門溝通協(xié)商，在促進海外文物回流的稅收政策方面已經(jīng)取得一些成果。國家通過外交和法律手段追蹤海外流失文物已有不少成功案例，可以對此中的典型案例進行研究，從中找出規(guī)律，形成追索流失文物的指導(dǎo)性意見。一些民營藝術(shù)品電商平臺，如微拍堂，在涉及文物電商業(yè)務(wù)的自律中，有一些內(nèi)部風(fēng)控制度，可以為制定文物電商新業(yè)態(tài)的行業(yè)自律規(guī)則或標準提供借鑒。深圳至正文博集團近來利用藝術(shù)品拍賣開展的普惠性藝術(shù)金融實踐模式，可為“做強拍賣”和“引導(dǎo)收藏”提供有益借鑒。